Mehr Transparenz für Bayern? Stellungnahme zum Lobbyregisterenwurf von CSU/Freie Wähler

Die Bayerische Landesregierung bringt einen Lobbyregistergesetzesentwurf in den Landtag ein. Mehr Demokratie Bayern begrüßt den Vorstoß, kritisiert den Entwurf in einigen Punkten jedoch und mahnt an, dass die Anstrengungen einer ausgerufenen „Transparenzoffensive“ weit über ein Lobbyregister hinausgehen müssen.

 

Spätestens durch die Causa Amthor im Jahr 2020 sowie die Maskenaffären in der Union während der Corona-Pandemie werden die Forderungen der Öffentlichkeit nach Lobbyregistern immer lauter. Nachdem NGOs und Oppositionsparteien deutschlandweit jahrelang für die Einführung von Lobbyregistern plädierten, kommt nun Bewegung in die Sache: sowohl im Bund als auch in Ländern wie Baden-Württemberg oder Berlin haben sich die jeweiligen Regierungen dazu entschlossen, Lobbyregister einzuführen. Und selbst in Bayern deuten sich Veränderungen an. Nachdem besonders die CSU Jahre lang mauerte, bringt sie nun zusammen mit dem Koalitionspartner Freie Wähler selber ein Lobbyregistergesetz in den Landtag. Damit reagiert die CSU auf die bekannt gewordenen Fälle Nüßlein und Sauter, die zuletzt gezeigt haben, wie sehr sich einzelne CSU-Abgeordnete an der bisherigen Melange aus Wirtschaft und Politik bereicherten. Dazu verdeutlichen die vergangenen Monate, dass ein bloßer Verhaltenskodex nicht wirkt. Deshalb ist es nun höchste Zeit, verbindliche Regeln für Lobbyist:innen im Bayerischen Landtag zu beschließen. Der Freistaat hat beim Thema Lobbyregister enormen Nachholbedarf, steht er im Lobbyranking von Transparency Deutschland lediglich auf dem 12. Platz.1

Dieser Artikel soll darlegen, was Lobbyismus ist, warum Bayern ein Lobbyregister braucht, wie wir den Entwurf der Bayerischen Landesregierung bewerten und welche Schritte hin zu mehr Transparenz im Freistaat nötig sind.

 

Lobbyismus: gefährlicher Bestandteil unserer Demokratie?

Die Bundeszentrale für politische Bildung (BpB) definiert Lobbyisums wie folgt:

„Interessengruppen bzw. Verbandsvertreter, die in modernen Demokratien versuchen, auf politische Entscheidungen Einfluss zu nehmen, und dabei v. a. auf Parteien, Abgeordnete und Regierungen (einschließlich der Verwaltung), aber auch auf die Öffentlichkeit und die Medien Druck ausüben. In pluralistischen Gesellschaften sind die Aktivitäten der Interessengruppen/Interessenverbände wesentlicher Teil politischer Entscheidungsprozesse.“ 2

Auch im Gesetzesentwurf von CSU und Freie Wähler findet sich Lobbyismus als „Kernelement der politischen Willensbildung in der Demokratie“ wieder. Lobbyismus ist grundsätzlich nicht verwerflich. Mehr Demokratie Bayern will durch Lobbyismus die Interessen unser Mitglieder:innen an die Abgeordneten des Bayerischen Landtags bringen und sie von deren Wichtigkeit und Richtigkeit überzeugen.

Sofern Lobbyismus ein Kernelement von repräsentativer Demokratie ist, so betrifft er denn auch das Kernelement von Politik: die Macht und wer über sie in einer Demokratie verfügen darf. Hier wird das demokratietheoretische Problem von Lobbyismus ersichtlich: Abgeordnete sind demokratisch legitimiert, Lobbyist:innen jedoch nicht und somit außerhalb der Kontrolle der Wähler:innen. Wie die bekannt gewordenen Fälle innerhalb der Union zeigen, wirft intransparenter und geheimer Lobbyismus die Frage auf, ob gewählte Volksvertreter:innen im Sinne der Bevölkerung handeln oder dem Wohl finanzstarker Einzelinteressen dienen.

Daher braucht Demokratie neben Interessenvertretung ebenso eine transparente Öffentlichkeit, damit klar wird, wie Interessenvertretung wann von wem in welcher Weise auf Abgeordnete ausgeübt wird. Lobbyismus hat in den letzten Jahren ein Ungleichgewicht geschaffen zwischen der Bevölkerung und großer Konzerne hinsichtlich der Möglichkeiten des Zugangs zu Politiker:innen. Um jenes Ungleichgewicht und den Korruptionsverdacht zu entkräften, braucht es die Mittel der Transparenz und der Nachvollziehbarkeit, damit die Grundlage für parlamentarische Entscheidungsprozesse offengelegt und für alle zugängig gemacht werden. Die Einführung eines verbindlichen Lobbyregisters ist dabei ein wichtiger Baustein.

 

Wir fordern: noch mehr Transparenz beim Lobbyismus

Der Entwurf von CSU und Freie Wähler sieht nun vor, ein Lobbyregister einzuführen, welches dem Landtagspräsidium unterstellt ist und online abrufbar ist.

Obwohl Mehr Demokratie Bayern die Einführung eines Lobbyregisters befürwortet und speziell den legislativen wie exekutiven Fußabdruck begrüßt, lässt der Entwurf der Bayerischen Landesregierung zentrale Aspekte eines Lobbyregisters vermissen und bleibt an manchen Stellen Erklärungen schuldig.

 

Personen, die das Lobbyregister betreffen

Mehr Demokratie plädiert für eine möglichst weite Umfassung der betroffenen Personen eines Lobbyregisters. Daher sehen wir die folgenden Aspekte des Entwurfs kritisch.

Zunächst ist es zu begrüßen, dass die Landesregierung sowohl Abgeordnete des Parlaments wie der Staatsregierung miteinbezieht. Aber das Lobbyregister muss ausgeweitet werden auf Mitarbeitende der Abgeordneten und Verwaltungen. Drei von vier Gesetzen auf Bundesebene entstehen in den Ministerien, bevor sie als Gesetzesentwurf ins Parlament gelangen, wo es dann meist bereits zu spät ist, an der Ausgestaltung entscheidend mitwirken zu können. Neben der offiziellen Interessenvertretung versuchen Lobbyisten, informelle Kontakte zu Referaten und Mitarbeitenden in Behörden zu pflegen, weil dort „mit dem ersten Entwurf die Grundlinien neuer Gesetze und Verordnungen gezogen werden“.3 Mit dem Entwurf von CSU und Freie Wähler wäre es somit ein leichtes, über Mitarbeitende weiterhin bei Gesetzen zu lobbyieren, ohne registerpflichtig zu sein.

Menschen, die registrierpflichtig im Lobbyregister sind, müssen „innerhalb der jeweils letzten drei Monate mehr als 20 unterschiedliche Interessensvertretungskontakte“ aufgesucht haben (Art.1, Abs. 2). Das Ziel eines Lobbyregisters ist es, die Lobbyaktivitäten von Interessengruppen offenzulegen. Vor diesem Hintergrund scheint es nicht nachvollziehbar, pro Monat die ersten 20 Kontakte nicht angeben zu müssen. Eine Begründung, warum ausgerechnet 20 Kontakte in Ordnung wären, ist dem Entwurf nicht zu entnehmen. Nimmt man die Zahlen der Bayerischen Landesregierung auf, so könnte man als Lobbyist:in innerhalb von drei Monaten mit bis zu 60 verschiedenen Abgeordnete des Bayerischen Landtags sprechen, ohne dies im Lobbyregister vermerken zu müssen. Das steht dem eigentlichen Zweck eines verbindlichen Lobbyregisters entgegen.

 

Ausnahmen vom Lobbyregister

Mehr Demokratie plädiert für wenige Ausnahmen beim Lobbyregister. Unter dieser Prämisse fallen beim Entwurf von CSU/Freie Wähler besonders die folgenden Ausnahmen kritisch auf.

Keine Registerpflicht soll vorliegen „bei Eingaben oder Anfragen von natürlichen Personen, die ausschließlich persönliche Interessen formulieren, unabhängig davon, ob es sich um unternehmerische oder sonstige Interessen handelt.“ (Art. 2, Abs. 1) Hier ist es nicht schlüssig, warum eine natürliche Person, die aus unternehmerischer Sicht ihr wirtschaftliches Interesse äußert, nicht unter Lobbyismus fallen soll.

Ebenso ausgenommen von der Registerpflicht ist Interessenvertretung „bei ausschließlich lokalem Charakter, soweit nicht mehr als zwei Stimmkreise unmittelbar betroffen sind.“ (Art. 2, Abs. 2). Der Entwurf bleibt uneindeutig in der Definition von „lokalem Charakter“. Darüber hinaus ist nicht klar, warum Interessenvertretung mit „lokalem Charakter“ weniger Lobby sein soll. Auch bei lokalen Themen ist es wichtig, die dahinterstehenden Interessen öffentlich und transparent zu machen, um Vorwürfe von Korruption zu entkräften.

Auch Kirchen, weitere Religionsgemeinschaften und Weltanschauungsgemeinschaften müssen sich im Lobbyregister der Bayerischen Landesregierung nicht registrieren, genauso wenig wie parteinahe Stiftungen (Art. 2, Abs. 4). Es ist nicht nachvollziehbar, wieso manche Organisationen ausgenommen sind. Jene haben genauso ein Eigeninteresse an der Gestaltung von Gesetzen. CSU/Freie Wähler betonen die besondere gesetzliche Stellung von Kirchen, die eine Registerpflicht erschweren würden. Für diese Fälle verweist der Gesetzesentwurf auf eine freiwillige Eintragung in das Register, die jedoch stärker betont werden sollte, um Organisationen und Institutionen zur Eintragung in das Register zu ermuntern. Nur so kann dem öffentlichen Interesse an transparenter Gesetzgebung Rechnung getragen werden.

 

Registerinhalt

Mehr Demokratie Bayern plädiert für umfängliche Details bei der Eintragung von Lobbyist:innen in das Lobbyregister. Selbst bei einem umfassenden Register dauert die Eintragung weniger als eine Stunde.4 Im Sinne der Öffentlichkeit und Nachvollziehbarkeit ist das gut investierte Zeit. Orientiert an den vorgeschlagenen Registerinhalten von Lobbycontrol kritisiert Mehr Demokratie Bayern die folgenden Aspekte des Registerinhalts im Entwurf der Bayerischen Staatsregierung:

Neben der Beschreibung der allgemeinen Tätigkeit der Lobbyierenden (Art. 3, Abs. 3) sollte ebenso erwähnt werden, wie genau die registerpflichtige Tätigkeit der Lobbyierenden im jeweiligen Gesetzesentwurfprozesses ausgehen hat. So ließe sich exakter nachvollziehen, wer woran beteiligt war. Als Vorbild ließe sich hier die Regelung des Berliner Lobbyregisters anführen, welches neben der Beschreibung der registerpflichtigen Tätigkeit zusätzlich eine Zusammenfassung und inhaltliche Stellungnahme der wesentlichen Ansichten der Beteiligten zum jeweiligen Gesetzesvorhaben vorsieht. 5

Darüber hinaus sieht der Gesetzesentwurf von CSU/Freie Wähler vor, dass „die Interessenvertretung im Rahmen der anwaltlichen Beratung und Vertretung in Rechtsangelegenheiten“ nicht der Registrierungspflicht unterliegt. Mit dieser Regelung wären Fälle wie der des Rechtsanwalts Sauter weiterhin möglich, der seine Mandat:innen regelmäßig durch seine gleichzeitige Funktion als CSU-Abgeordneter mit hochrangigen Parteifiguren der Bayerischen Landesregierung zusammenbringen konnte.6 Auch hier hilft ein Blick nach Berlin. Dort müssen Abgeordnete, die einer Anwält:innen-Tätigkeit nachgehen, Auftraggeber:innen in den Fällen öffentlich machen, „in denen Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte Interessen im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrensvertreten.“ Der Eingriff in das Rechtsdientsleistungsgesetz ist dem Zweck des Lobbyregisters untergeordnet, da „ansonsten [...] durch die Mandatierung von Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren, etwa durch Wirtschaftsunternehmen, die vorliegend bezweckte Transparenz von staatlichen und gesellschaftspolitischen Meinungs- und Entscheidungsprozessen umgangen werden [könnte]. In dem vorliegenden Fall würde die Anwaltschaft durch die Nennung ihrer Mandantschaft auch nicht gegen ihre Verpflichtungen zum Berufsgeheimnis verstoßen, weil sie durch eine gesetzliche Regelung hierzu befugt, mithin sogar verpflichtet wäre.“7 Daher ist es sinnvoll, auch im Bayerischen Lobbyregistergesetz Mandant:innen offenzulegen, sofern sie eine Rolle im Gesetzgebungsverfahren spielen.

Der Gesetzesentwurf von CSU/Freie Wähler sieht vor, „jährliche finanzielle Aufwendungen mit Personalkosten im Bereich der Interessenvertretung in Stufen von jeweils 10 000 €“ (Art. 3, Abs.1) anzugeben. Im Einklang auf den Gesetzesentwurf von Lobbycontrol fordern wir eine Stufung von 3.000€, um die Transparenz der im Register erfassten Interessensgruppen zu erhöhen.
 

Dokumentation der Lobbykontakte

Mehr Demokratie Bayern fordert unabhängige und unverzügliche Dokumentation und Veröffentlichung von Lobbykontakten.

CSU und Freie Wähler schlagen vor, die Befugnis über das Lobbyregister der Bayerischen Landtagspräsidentin unterzuordnen (Art. 1, Abs. 1). Um die Unabhängigkeit als auch die vollständige Transparenz des Lobbyregisters zu gewährleisten, plädiert Mehr Demokratie Bayern für die Einführung einer unabhängigen Stelle zur Überwachung des Lobbyregisters. Diese Stelle soll nicht nur die Richtigkeit der Eintragungen überprüfen, sondern gegebenenfalls Nachprüfungen anstellen, die dem Zweck der Aufklärung von Unstimmigkeiten in Bezug auf Lobbyaktivitäten dienen. Im Ernstfall obliegt es dieser unabhängigen Stelle, Sanktionen und Bußgelder auszusprechen.

Außerdem ist es sinnvoll, dass Interessenvertreter:innen schon vor dem ersten Kontakt mit Abgeordneten, Fraktionen oder der Staatsregierung bei der unabhängigen Stelle registriert werden sollen. Somit wäre auch zu gewährleisten, dass die Informationen des Lobbyregisters sowie die legislative und exekutive Fußspur unverzüglich veröffentlicht werden und nicht, wie im Entwurf von CSU/Freie Wähler gefordert, binnen einer Woche nach Gesetzeseinbringung im Landtag erst der Öffentlichkeit zugängig gemacht werden (Art. 4, Abs. 1).

 

Ausblick: Bayern braucht ein Transparenzgesetz

Klar ist, dass uns jeder Schritt in Richtung mehr Transparenz von Lobbyeinflüssen auf die Politik voranbringt. Dennoch sollte die Landesregierung ihren Entwurf bei den Themen betroffener Personenkreis, Ausnahmeregelung, Registerinhalt und unabhängige Dokumentation nachbessern. Lobbyismus gehört genauso zur Demokratie wie Transparenz. In der Verbindung von beiden kann unsere Demokratie besser funktionieren. Politiker:innen profitieren selber von Transparenzeregeln, weil das Vertrauen in die Politik insgesamt gestärkt wird.

Dabei stellt das Lobbyregister nur einen ersten wichtigen Schritt hin zu mehr Transparenz dar. Für eine echte „Transparenzoffensive“ braucht es endlich ein eigenes Transparenz- und Informationsfreiheitsgesetz für Bayern. Denn die Menschen in Bayern können ihre Politik erst dann besser nachvollziehen, wenn sämtliche Informationen (z.B. Verträge über öffentlichen Gelder, Gutachten, etc.) offengelegt sind und Menschen das Recht haben, diese einzusehen.

 

 

Quellen:

 

1 Siehe: https://lobbyranking.de/ (03.05.2021).